Fiskeriforvaltningen i Barentshavet: et spill på to nivåer : en analyse av vedtakene i den blandete norsk-sovjetisk/russiske fiskerikommisjonen 1976-2006

Abstract

Denne hovedoppgaven tar for seg fiskerisamarbeidet mellom Norge og Sovjetunionen senere Russland i Barentshavet i perioden 1976 til 2006 når det gjelder forvaltningen av norsk-arktisk torsk. Oppgavens problemstilling er om vedtakene i den blandete norsk-sovjetisk/russiske fiskerikommisjonen gjenspeiler at det har vært endringer i hvilke statlige eller ikke-statlige aktører som på norsk eller sovjetisk/russisk side har hatt innflytelse og gjennomslag i beslutningsprosessen i perioden 1976-2006 når det gjelder forvaltningen av norsk-arktisk torsk. Oppgavens teoretiske rammeverk er Robert D. Putnams teori om internasjonalt samarbeid som et spill på to nivåer det nasjonale og det internasjonale. Putnam trekker frem tre faktorer som er avgjørende for rammene for hva en stat kan godta på internasjonalt nivå og disse faktorene er identiske med oppgavens uavhengige variabler: 1) Preferanser, maktfordeling og koalisjoner på nasjonalt nivå, 2) politiske institusjoner på nasjonalt nivå og 3) forhandlingsstrategier på internasjonalt nivå. I analysen av vedtakene i den blandete norsk-sovjetiske/russiske fiskerikommisjonen fant jeg at Norge i perioden 1976 til 1988 presset totalkvotene for norsk-arktisk torsk oppover ofte langt over havforskernes anbefalinger - for å dempe det nasjonale fordelingsproblemet mellom kyst- og trålerflåten. I perioden sikret Norge seg også retten til å fortsette fisket med konvensjonelle redskap etter at Norges andel av totalkvoten var fisket opp. Dette betydde at det i realiteten var fritt fiske for kystflåten frem til 1988. Norske myndigheter slapp å foreta vanskelige avveininger mellom de to ulike fartøykategoriene i tildelingen av torskekvotene, og kystfiskerne ble skjermet. Deres preferanser kan derfor sies å ha fått gjennomslag i beslutningsprosessen i forhold til hva Norge kunne godta i de internasjonale forhandlingene. Sovjet protesterte i årevis på at kystfiskerne kunne fiske fritt, men Norge var ikke villig til å regulere dette fisket innenfor sin del av totalkvoten før ressurskrisen var et faktum i 1988. Ressurskrisen varte frem til 1991, og partene fastsatte lave totalkvoter på norsk-arktisk torsk i tråd med havforskernes anbefalinger. Fra og med 1991 viste torskebestanden imidlertid igjen en økende tendens med stadig økende totalkvoter som konsekvens. Samtidig med Sovjetunionens sammenbrudd og at Russland overtok Sovjetunionens plass i fiskerisamarbeidet i Barentshavet i 1992, skjedde det en endring i fiskerinæringens preferanser på russisk side. Russland innførte markedsøkonomi, og mens Sovjet var mest interessert i bestander som betydde store kvanta fangst som blant annet kolmule og lodde var Russland mer interessert i den økonomisk viktige torsken. Mens Norge hadde tatt lærdom av ressurskrisen på slutten av 80-tallet, og i større grad enn tidligere var opptatt av å fastsette totalkvoter i henhold til forskernes anbefalinger, presset Russland totalkvotene oppover. Trenden var tydelig umiddelbart etter at Russland overtok Sovjets rolle, men det var først i forhandlingene i 1999 at partene var så uenige om hvor stor totalkvoten skulle være sett i forhold til havforskernes anbefalinger at det ble brudd i forhandlingene. Norge ga til slutt etter for presset fra Russland av frykt for at dersom partene ikke klarte å komme til enighet, så ville det bety at legitimiteten til samarbeidet i Barentshavet kunne bryte sammen. Konsekvensene kunne bli et ukontrollert fiske. Også i forhandlingene i 2000 presset Russland på. I disse forhandlingene ble partene enige om en treårs-kvote. Det var mektige interesseaktører i den russiske delegasjonen i forhandlingene i 1999 og 2000 som definerte Russlands forhandlingsposisjon og hva landet kunne bli enig om internasjonalt. Og i valget mellom en dårlig avtale eller ingen avtale, så valgte Norge altså det førstnevnte. I forhandlingene i 2002 ble imidlertid partene enige om at totakvotene skal fastsettes i tråd med FNs føre-var -tilnærming. Dette betyr at ved vitenskapelig usikkerhet skal man fastsette lavere kvoter og strengere reguleringer. Man skal ikke lenger kunne vente til man har mer eksakt kunnskap om bestandsgrunnlaget i havet før man reagerer med å kutte totalkvotene. Konklusjonen på oppgavens problemstilling er derfor at det har vært endringer i hvilke aktører som har hatt innflytelse og gjennomslag i beslutningsprosessen i perioden 1976 til 2006. I samarbeidets første 12 år presset Norge totalkvotene på norsk-arktisk torsk opp av hensyn til norsk fiskerinæring ofte mot Sovjetunionens vilje. Etter at Russland overtok Sovjetunionens rolle som forhandlingspartner i 1992, har aktører innenfor russisk fiskerinæring presset totalkvotene oppover ofte mot Norges vilje. I og med at partene i 2002 ble enige om å følge føre-var -tilnærmingen, så er det havforskernes preferanser som nå skal være styrende for samarbeidet i den blandete fiskerikommisjonen. Dermed blir det mindre rom for mektige nasjonale interesseaktører både på norsk og russisk side til å påvirke nivået på totalkvoten av norsk-arktisk torsk i Barentshavet.