En bevilgning til besvær - spenningsforhold mellom lovgivningsprosessen og budsjettprosessen i staten

Abstract

II budsjettbehandlingen vil det alltid være flere ønsker enn det som kan oppfylles gjennom samfunnets begrensede ressurser. Hvert forslag kan isolert sett virke fornuftig, men når forslagene summeres opp gir de et ufornuftig hele. Et viktig utgangspunkt for budsjettbehandlingen er derfor at alle alternative tiltak bør vurderes opp mot hverandre på et gitt tidspunkt. I den norske budsjettprosessen sikres dette gjennom rammebudsjetteringsprinsippet og ved at bevilgninger så langt som mulig vedtas i de ordinære statsbudsjett og revideringer av dette. En kommer imidlertid ikke utenom at det foreligger en rekke bindinger på enkelttiltak før budsjettprosessen starter. Det er særlig to typer rettslige bindinger som har et betydelig omfang i statsbudsjettet: avtaleforpliktelser og bindinger knyttet til lov og forskrifter. Lover og forskrifter er først og fremst et prosessuelt hinder ettersom de kan endres i forbindelse med budsjettbehandlingen innenfor Grunnlovens rammer, men det er utfordringer knyttet til å samordne de to prosessene på en god måte. De viktigste materielle rettslige bindingene finnes i Grunnlovens forbud mot lovgivning med tilbakevirkende kraft. Når det gjelder offentlige ytelser, må tilbakevirkningsforbudet vurderes etter normen oppstilt i Rt. 1996 s. 1415 (Borthen). Vurderingsnormen gir Stortinget betydelig handlefrihet. Dette innebærer i praksis at det er få budsjettområder som i særlig grad kan nyte godt av grunnlovsvern mot tilbakevirkning.