Abstract
Dagens høye forbruks- og økonomiske vekst, som går hånd i hånd, øker også avfallsmengden betydelig. Samtidig har gjenvinningsgraden økt blant annet som følge av politiske gjenvinningstiltak. Myndighetene tar fatt i problemet med økte avfallsmengder og miljøproblemer de fører med seg gjennom en egen avfallspolitikk.
Myndighetene har blant annet de siste årene lagt opp til økt gjenvinning av avfall og stadig skjerpede krav til sluttbehandling. Dersom avfallspolitikken skal være innenfor forsvarlige samfunnsøkonomiske rammer bør slike virkemidler være koplet til klart definerte typer av markedssvikt. Dette er for å unngå sløsing av samfunnets knappe ressurser.
Det er naturlig å tenke seg at ønsket om gjenvinning er motivert av tanken om at mennesker har et for høyt uttak og bruk av naturressurser, spesielt med hensyn til naturressurser som er helt eller delvis ikke-fornybare.
Et hovedargument i samfunnsdebatten for å gjenvinne avfall er at det reduserer avfallsmengder som videre kan bidra til redusert uttak av råvarekilden. Argumentet bygger i første omgang på en intuitiv forståelse av at det er et direkte forhold mellom gjenvunnet avfallstype og redusert bruk av råvarekilden, og bygger i mindre grad på dokumenterte studier
Et lite utforsket tema er i hvilken grad gjenvinning korrigerer for markedssvikt, og spesielt i hvilken grad gjenvinning kan bidra til å korrigere for typer av markedssvikt som oppstår ved utnyttelse av naturressurser. Jeg ser spesielt på forholdet mellom plastgjenvinning og uttak av råvarekilden olje. Jeg studerer denne sammenhengen både teoretisk og empirisk. I den teoretiske delen vurderer jeg om råolje er riktig priset eller om det kan være grunner til å tro at det eksisterer markedssvikt som fører til at råolje er feilpriset. I den empiriske delen studerer jeg i hvilken grad gjenvinning av plast kan redusere uttak av råvarekilden olje. Jeg vurderer om det kan være samfunnsøkonomiske argumenter for at det er for høyt uttak av råolje i utgangspunktet. Dette gjør jeg ved å diskutere de forskjellige kildene til mulig markedssvikt som oppstår ved uttapping av råolje, og om gjenvinning i så fall kan benyttes som et virkemiddel til å korrigere for eventuell markedssvikt som avdekkes.
I kapittel 2 går jeg gjennom kriterier for markedssvikt fra teoretisk miljø- og naturressursøkonomi, med særlig vekt på markedssvikt for ikke-fornybare ressurser. Jeg kommer frem til den teoretiske effektivitetsbetingelse over tid (dynamisk effektivitetsbetingelse), den såkalte Hotellingsregelen. Denne regelen forteller, under strenge forutsetninger, at nettoprisen på en ikke-fornybar naturressurs øker over tid med en rate lik kalkulasjonsrenten. Det viser seg også at nettoprisbanen på en ikke-fornybar naturressurs i et uregulert perfekt frikonkurransemarked sammenfaller med den samfunnsøkonomiske Pareto-optimale nettoprisbanen og uttak av ikke-fornybare naturressurser over tid. Derimot vil et marked preget av markedssvikt, som for eksempel redusert konkurranseforhold eller eksternaliteter, normalt påvirke prisutviklingen og bli annerledes enn det Hotellingsregelen tilsier, og en oljeuttapping som ikke sammenfaller med den samfunnsøkonomiske effektive ressursallokering over tid.
I kapittel 3 diskuterer jeg markedssvikt i forhold til uttak av olje på det globale markedet. Olje er en ikke-fornybar naturressurs. Jeg finner at det er to typer markedssvikt. Det ene er miljøproblemer knyttet til utvinning av råolje på norsk kontinentalsokkel, og det andre er konkurranseforholdene på det globale oljemarkedet.
Det er knyttet store utslipp av klima- og miljøfarlige gasser ved oljeuttapping. Økonomisk teori tilsier at dette normalt fører til et for høyt uttakstempo av råolje over tid, og at råolje ikke følger den optimale prisbanen men er feilpriset i et uregulert marked over tid. Når det gjelder markedsforholdene, kan tilbudssiden sies og verken kjennetegnes av et frikonkurransemarked eller ren monopolatferd. Men OPECs atferd gjennom produksjonsbegrensninger styrer i stor grad prisutviklingen på olje. OPECs kartellsamarbeid tilsier normalt at råoljeprisen ikke følger den optimale prisbanen, og at uttaket av råolje utvides over en lengre tidshorisont sammenlignet med et perfekt frikonkurransemarked.
Nettoeffekten av markedssviktene diskutert ovenfor er derfor høyst usikker i et uregulert marked. Det er uklart hvilke andre typer markedssvikt som karakteriserer oljemarkedet..
Konkurranseforholdene på det globale oljemarkedet er noe Norge i liten grad kan gjøre noe med. Derimot kan Norge internalisere utslippene på norsk kontinentalsokkel via statlig regulering. Utslipp av blant annet CO2 og NOx på norsk sokkel er i Norge imidlertid underlagt avgifter og reguleringer, som skal ivareta denne markedssvikten. Hensyn til andre naturinngrep ivaretas gjennom konsesjonsbehandlingen. Gitt at miljøeksternalitetene er internalisert i Norge er det imidlertid usikkert hvilke andre typer markedssvikt som skulle tilsi for høyt utvinningstempo over tid. Konkurranseforholdene i oljemarkedet tilsier da normalt redusert utvinningstempo i forhold til et perfekt frikonkurransemarked over tid. Oljemarkedet er i midlertidig et globalt marked, og det er rimelig å tro at utslippene ved oljeutvinning i andre oljeproduserende land ikke er like sterkt regulert som i Norge. Gitt at dette er tilfellet er nettoeffekten av markedssviktene fortsatt høyst usikker.
I kapittel 4 studerer jeg sammenhengen mellom gjenvinning av plast og uttak av olje ved å gjøre en empirisk analyse. Jeg gjør først en analyse av potensialet for hvor mye jomfruelig råolje 1 kg gjenvunnet norsk plastavfall kan erstatte. Jeg ser kun på materialgjenvinning som en av flere gjenvinningsmetoder. Basert på intervjuer jeg har gjort med norske gjenvinningsbedrifter finner jeg at 1 kg plast levert til materialgjenvinning potensielt kan erstatte 0,85 kg råolje, korrigert for svinnandel i gjenvinningsprosessen. Deretter bruker jeg to sammenlikningsgrunnlag som eksempler på ressursbevaring. Jeg anslår i hvilken grad gjenvinning av plast potensielt kan bidra til å redusere uttak av olje på norsk sokkel med henholdsvis 100 prosent gjenvinning og dagens gjenvinning. Jeg finner at gjenvinning av plast i svært liten grad kan bidra til å redusere råoljeutvinning på norsk sokkel. Dersom alt norsk plastavfall gjenvinnes, ville det utgjøre i overkant av 0,01 prosent av totalt årlig råoljeuttak på norsk sokkel. Årsaken til at erstatningspotensielt ikke monner noe særlig er mange. Blant annet er det en svært lite andel olje som går til produksjon av ny plast, i forhold til totalt årlig oljeuttak på norsk sokkel. Dessuten forbruker Norge langt mindre olje enn det produserer. En stor del av total oljeuttak eksporteres til utlandet. Sammenlignet med totalt årlig norsk oljekonsum er erstatningspotensialet i underkant av 3,5 prosent. Erstatningspotensialet er noe større her enn i det første sammenlikningsgrunnlag fordi oljeeksporten er ekskludert.
I kapittel 5 sammenholder jeg vurderingene fra kapittel 3 og funnene i kapittel 4 og diskuterer resultatene. Jeg vurderer i hvilken grad og omfang gjenvinning av plast i Norge kan bidra til å korrigere for markedssvikt ved uttak av olje på norsk sokkel. Sett fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det berettiget å bruke gjenvinning som et virkemiddel til å redusere råoljeuttak, gitt at det i utgangspunktet er et for høyt uttømmingstempo over tid. I tillegg må bruk av gjenvinning som et virkemiddel være kostnadseffektivt fremfor alternative virkemidler. Dette er for å minimere sløsing av samfunnets knappe ressurser, og bruke de i sin beste alternative anvendelse.
Dersom effekten av negative eksternaliteter er den dominerende markedssvikten i et uregulert marked vil økonomisk teori normalt tilsi at vi i dag har et for høyt uttakstempo, og at oljeprisutviklingen blir annerledes (dvs. feilpriset) enn det Hotellingsregelen tilsier over tid. Regneeksemplene i den empiriske analysen illustrerer at gjenvinning av plast neppe er et relevant moment til å redusere oljeutvinning på norsk kontinentalsokkel. Dette er ikke overraskende med tanke på at oljemarkedet er drevet av helt andre drivkrefter. Det er karakteristisk for norsk petroleumsvirksomhet at staten fra første stund fikk en betydelig posisjon når det blant annet gjelder beslutninger om utvinningsnivå og regional lokalisering. Usikkerhet er dessuten noe som karakteriserer petroleumsvirksomheten, og at usikkerhet i stor grad skapes av forhold utenfor Norge. Dvs. utenfor Norges kontroll.
Dersom derimot effekten av redusert konkurranse i oljemarkedet er den dominerende markedssvikten i oljemarkedet, trekker dette normalt i retning av et for lavt uttappingstempo, et senere uttømmingstidspunkt og feilpriset olje. Gitt at dette er tilfellet er det i så fall ingen samfunnsøkonomiske argumenter for å redusere uttappingen av olje i utgangspunktet.
Til slutt vil jeg påpeke at selv om analysen viser at reduksjonspotensialet er liten i prosent, sier det ingenting om hvorvidt gjenvinning er et kostnadseffektivt tiltak eller ei. Det må utføres en kostnadseffektivitetsanalyse for å vurdere dette spørsmålet. Men det er viktig å poengtere at små tiltak som gjenvinning kan være kostnadseffektive selv om de hver for seg ikke monner noe særlig. Men dette er et mer empirisk enn et teoretisk spørsmål. Hvis politiske virkemidler skal være innenfor forsvarlige samfunnsøkonomiske rammer, og målet er å redusere uttak av råolje (ressursbevaring), bør en i det minste ha kostnadseffektivitet som et kriterium. Dette er som nevnt for å minimere sløsing av samfunnets knappe ressurser.