Abstract
"Fra vedtak til utredning": En studie av beslutningsprosessen rundt jernbanetunnel i Gamlebyen i Oslo.
Sammendrag:
Saken om en eventuell jernbanetunnel i Gamlebyen i Oslo kom opp våren 1994 i forbindelse med utbyggingen av den nye Gardermobanen mellom Oslo og den nye hovedflyplassen på Gardermoen. Forslaget om å legge Gardermobanen i tunnel under Gamlebyen i Oslo ble lagt frem av Carl I. Hagen (FrP) som et dokument 8-forslag for Stortinget. Forslaget kom altså opp utenom det som blir regnet som den ordinære kanalen for saksgang i slike spørsmål.
Med utgangspunkt i statsvitenskapen er det interessant å få en større forståelse for prosessen som leder frem til beslutninger innenfor samferdselssektoren. Tar man som organisasjonsteoretisk utgangspunkt at organisering har betydning, vil det være fruktbart å studere beslutningsprosesser innenfor samferdselssektoren ved hjelp av organisasjonsteoriens analyseapparat.
Oppgavens problemstilling er som følger: "Hva har kjennetegnet beslutningsprosessen i saken om jernbanetunnel i Gamlebyen?" For å besvare denne problemstillingen har jeg valgt å betrakte beslutningsprosessen fra tre ulike organisasjonsteoretiske perspektiver.
Beslutningsprosessen jeg har valgt å studere er kompleks og langvarig, og det er ennå ikke tatt noen endelig beslutning i saken. Et stort antall aktører har deltatt i prosessen, fra privatpersoner til ulike myndighetsorganer. Jeg har i hovedsak avgrenset mitt studium til å gjelde prosessen fra Carl I. Hagen fremmet sitt Dokument 8-forslag for Stortinget 9. mars 1995, til Stortinget vedtok ytterligere utredning 24. april 1997. Selv om det ennå ikke er tatt noen endelig beslutning i saken, er ikke det avgjørende for studiet av beslutningsprosessen. Det er selve beslutningsprosessen jeg studerer. Dessuten er det naturligvis også en beslutning å vedta ytterligere utredning i saken. Jeg har i tillegg valgt å konsentrere studiet om den delen av beslutningsprosessen som foregår innenfor det politisk-administrative systemet.
I oppgaven legger jeg som nevnt til grunn den grunnleggende teoretiske antakelsen at organisering har betydning. Hvilke organisasjonsmessige forhold man legger vekt på, vil variere med hvilket organisasjonsteoretisk perspektiv man legger til grunn.Jeg har valgt ut tre organisasjonsteoretiske perspektiver som legger vekt på ulike forhold ved organisasjoner og beslutningsprosesser. For det første har jeg valgt et perspektiv som legger hovedvekten på organisasjoners formelle strukturer. Beslutningsprosesser ses som rasjonell problemløsning. Man venter at organisasjonen handler ut fra definerte mål og vurderer løsningsalternativer i forhold til disse. Dette første perspektivet har jeg kalt det rasjonelle perspektivet, eller beslutningsprosesser som rasjonell problemløsning.
Det andre perspektivet legger mer vekt på det tilfeldige ved organisasjoner og beslutningsprosesser. Dette perspektivet kalles "garbage can-perspektivet" eller "beslutningsprosesser som løst koplede systemer". Heller enn formelle strukturer legger man i dette perspektivet vekt på strømmer av problemer, løsninger, deltakere og valgmuligheter i organisasjoner og beslutningsprosesser. Istedenfor å se beslutningsprosesser som rasjonell problemløsning legges det vekt på at prosessene gir anledning til å fylle rolleforventninger og å oppdage og utvikle preferanser.
I det tredje perspektivet, kalt gruppetilhørighetsperspektivet eller forhandlingsperspektivet, ses beslutningsprosesser i større grad som en dragkamp mellom ulike interesser hvor aktørenes ståsted er bestemt av deres organisasjonsmessige tilknytning.
I analysen fant jeg at prosessens gang frem til sommeren 1997 stemte godt overens både med forventninger fra et perspektiv på beslutningsprosesser som rasjonell problemløsning og beslutningsprosesser som løst koplede systemer. Sammenfallet med rasjonell problemløsning var klarest i utredningsfasen, mens sammenfallet med løst koplede systemer er mer fremtredende i prosessens øvrige faser. Mange kjennetegn ved prosessen er i tråd med forventninger fra et løst koplet, eller garbage can-perspektiv. Dette sammenfallet må imidlertid ses på bakgrunn av plan- og bygningsloven som formell normativ struktur for prosessen. Denne strukturen legger klare føringer på prosessen, men fører også til at prosessen er åpen for innspill. Også i de fasene der Stortinget dominerer og sammenfallet med et løst koplet perspektiv har vært stort, har plan- og bygningsloven hatt betydning. Stortinget har på den ene siden ikke gått ut over de krav som loven setter til prosessens gang med hensyn til faktiske vedtak. Dette har på den andre siden ikke forhindret at det har vært foretatt utspill som har kunnet forstås som at Stortinget for eksempel har vedtatt en jernbanetunnel gjennom Gamlebyen uten at dette på forhånd var utredet, eller at det var assosiert finansiering til prosjektet.
Mitt hovedpoeng er altså at prosessen i stor grad synes å være styrt av plan- og bygningsloven som formell struktur, samtidig som sammenfallet med et garbage can-perspektiv er stort. Den faktiske beslutningsatferd gjennom formelle vedtak er sterkere påvirket av rammeverket enn hva en får inntrykk av gjennom å følge medias dekning av saken. Slik sett trer det løst koplede i prosessen også klarere frem i sakens øvrige aspekter enn i den formelle beslutningstakingen.