Abstract
POLTISK DEMOKRATI OG PERSONALDEMOKRATI I FORVALTNINGS-POLITIKKEN - EN ANALYSE AV DEN NORSKE SENTRALFORVALTNINGEN.
Oppgavens formål: Formålet med dette hovedoppgaveprosjektet er todelt. Hovedformålet er å undersøke innflytelsesforhold på to bestemte beslutningsområder i offentlig forvaltning - organisasjonsutforming og personalforvaltning. Analysefokus er på forholdet mellom innflytelse fra to ulike aktørgrupper på disse saksområdene: politisk ledelse og ansattes organisasjoner.
Videre skisserer oppgaven tilpasning av beslutningsatferd på disse saksområdene til tilsvarende administrative systemer i andre land.
Gangen i oppgaven: Oppgaven sammenlikner gjennomgående saksområdene - organisasjonsutforming og personalforvaltning - og de to nivåene i sentralforvaltningen - departementer og direktorater. Det empiriske grunnlaget for oppgaven er utvalgte data fra Sentraladministrasjons-surveyen som ble gjennomført i departementer (1986) og i direktorater (1987). Undersøkelsen er av kvantitativ art, og baserer seg på frekvensfordelinger og gammaverdier i analysen.
Teoretiske innfallsvinkler: Det kan formuleres ulike styringsprinsipper for organisering av deltakelse og innflytelse med hensyn til beslutningsatferd i offentlig forvaltning. Styringsprinsippene representerer grunnleggende normer for hvilke aktører som med legitimitet og rimelighet kan ha avgjørende betydning for beslutningsatferd på ulike saksområder. Oppgaven konsentrerer seg om prinsippet om flertallets suverene rett til å bestemme, og prinsippet om at særlig berørte parter (ansattes organisasjoner) har krav på eksklusive deltakelsesrettigheter.
De ulike prinsippene gir seg uttrykk i ulik organisering av sentralforvaltningen. Oppgaven tar utgangspunkt i et rasjonelt organisasjons-perspektiv. Flertallsprinsippet tilsier en hierarkisk organisering, mens partsprinsippet fordrer en organisering med kollegiale trekk, med tjenestemannsorganisasjonene i forhandlings- eller drøftingsposisjon ved beslutninger.
Organisasjonsutforming og personalforvaltning i offentlig sektor representerer offentlige beslutningsområder. Beslutninger på disse områdene kan karakteriseres som innadrettet beslutningsatferd, fordi de angår den offentlige forvaltnings utforming som institusjon.
I tråd med et resonnement om at den innadrettede beslutningsatferden har betydning for den utadrettede beslutningsatferden - dvs. de offentlige beslutninger som har implikasjoner for innbyggerne - vil hver enkelt innbygger kunne være indirekte berørt av beslutninger på disse områdene. En fortolkningsramme for en slik definering er et politisk-demokratisk styringsperspektiv som betoner flertallsprinsippet og en hierarkisk organisering.
En alternativ fortolkningsramme er et personaldemokratisk perspektiv som betoner partsprinsippet (medbestemmelse fra ansattes organisasjoner) og en organisering med kollegiale trekk eller forhandlingstrekk. Et slikt perspektiv fokuserer mer på de ansattes direkte berørthet av beslutninger angående organisasjonsutforming og ordninger for personal-forvaltning.
For å komplettere denne "lukkede" tilnærmingen av hva som bestemmer beslutningsatferd angående organisasjonsutforming og personalforvaltning i sentralforvaltningen, presenterer oppgaven en "åpen" tilnærming. Denne søker å avdekke tilpasning til tilsvarende administrative systemer i andre land. Innfallsvinklene til å fortolke eventuell tilpasning er institusjonaliserte omgivelser, kopiering som beslutningsforenklende fenomen, og tilpasning som fø1ge av en aktiv politisk vilje.
Problemstillinger og hovedfunn: Problemstilling 1: Politisk demokrati eller personaldemokrati? Hierarkisk orden eller forhandlings trekk?
ORGANISASJONSUTFORMING PERSONALFORVALTNING
DE PARTEMENTERTendenser i retning av sterk politisk styring, men emd noe innslag av personaldemokrati. Klarest hierarkisk organisering. Politisk styring, men forholdsvis klart innslag av personaldemokrati og forhandlingstrekk
DIREKTORATERSterkere tendens til personaldemokrati og forhandlingstrekk enn i departementene. Klarest innslag av personaldemokrati og forhandlingstrekk
* Politisk styring den prioriterte verdi. Klarest hierarkisk orden i departementene. Mer forhandlingstrekk i direktoratene. Verdiene politisk styring og medbestemmelse eksisterer side om side i sentralforvaltningen og denne tvetydigheten reflekteres i det formelle rammeverket for medbestemmelse, "Hovedavtalen for arbeidstakere i staten". Vertikal spesialisering avgjørende for blandingsforhold mellom politisk styring og personaldemokrati. Personalforvaltning er et område med mer medbestemmelse enn organisasjonsutforming, noe som også reflekteres i Hovedavtalen.
Problemstilling 2: Grad av tilpasning til tilsvarende administrative systemer i andre land.
ORGANISASJONSUTFORMING PERSONALFORVALTNING
DE PARTEMENTEREndel forbildehenting, og mer enn på andre saksområder. Mindre forbildehenting grunnet sterkere føringer i form av regler og avtaleverk.
DIREKTORATEREndel forbildehenting, og mer enn på andre saksområder. Som i departementene, men noe svakere tendens.
* Det er mer forbildehenting fra utlandet når det gjelder organisasjonsutforming enn for personalforvaltning. Dette kan skyldes det sterkere innslag av regler, samt et godt utviklet avtaleverk når det gjelder personalforvaltning. Isolert er inntrykket at det er en endel forbildehenting fra utlandet på begge saksområder og på begge nivåer. De ulike innfallsvinklene for å fortolke faktisk tilpasning blir ikke drøftet med hensyn til relativ forklaringskraft. I henhold til oppgavens empiri, er faktisk tilpasning en like sannsynlig empirisk konsekvens av hver av de tre innfallsvinklene.