Vektlegging av demokrati og menneskerettigheter in norsk bistand, i teori og praksis : en analyse av bistandsoverføringene til dette saksområdet i Uganda

Abstract

Tema, problemstilling, teori og metode Demokrati og menneskerettigheter utgjør et viktig tema innenfor norsk bistandspolitikk og et felt som fanger manges interesse. Både i Stortingsmeldinger og i oppgaven betones direkte overføringer som det viktigste virkemidlet for å fremme demokrati og menneskerettigheter. Politiske betingelser og dialog benyttes i liten grad som virkemidler for å fremme demokrati og menneskerettigheter i faktisk norsk bistandspolitikk. I bistandsretorikken med Uganda vektlegges dette satsingsområdet spesielt. Dessuten er Uganda blant de mottakerlandene hvor andelen av den totale norske bilaterale bistanden som går til dette resultatområdet er høyest, det vil si gjennomsnittlig 5,7 prosent mellom 1992 til 1998. Med andre ord synes andelen av overføringene som går til demokrati og menneskerettigheter å være lav i forhold til retorisk vektlegging av dette resultatområdet. Det mangler samsvar mellom vektleggingen av resultatområdet i bistandsretorikk og i faktisk politikk, mellom teori og praksis.

Hensikten med denne oppgaven er å belyse hvorvidt de norske bistandsoverføringene til demokrati og menneskerettigheter i denne casestudien om Uganda er lave som følge av manglende vilje eller evne til innsats innenfor dette resultatområdet. Hva kan forklare hvorfor norske overføringer til demokrati og menneskerettigheter i Uganda og dermed at den faktiske betoningen av dette resultatområdet ikke er høyere? Valget av teori falt på forhandlingsteori på bakgrunn av at mottakers prioriteringer framheves sterkt i norsk bistandspolitikk og dermed at fordelingen av bistanden avgjøres i møtet mellom norske og ugandiske myndigheter. Elgströms (1992) konkretisering av tre forhandlingsteoretiske skoler utgjør det teoretiske rammeverket for å belyse ulike sider ved dette ene caset.

Det undersøkes hvorvidt forhold utenfor selve forhandlingene har betydning for størrelsen på overføringene til demokrati og menneskerettigheter. Denne strukturelle dimensjonen er operasjonalisert med kontekstuell tilnærming som betoner nasjonale og internasjonale kontekst. Deretter redegjøres det for den prosessorienterte dimensjonen, det vil si forhandlingsaktørene og trekk ved selve forhandlingsprosessen. Dette klargjøres ved hjelp av organisasjonstilnærmingen som vektlegger organisasjonskapasitet generelt og kunnskapskapasitet på demokrati og menneskerettigheter spesielt, samt organisasjonskultur i sentrale organisasjoner og institusjoner. Den prosessorienterte dimensjonen operasjonaliseres også ved hjelp av den kybernetisk kognitive tilnærmingen i form av virkelighetsforståelse, det vil si begrepsforståelse av demokrati og menneskerettigheter og rolleforståelse av egen og andres rolle i forhandlingene.

Empiriske funn og teoretiske implikasjoner Det er grunn til å anta at bruk av tilnærmingene er fruktbare for å synliggjøre de mest relevante forholdene. Det er et klart mønster av strukturelle rammer og beslutningsprosesser som påvirker størrelsen på norske overføringer til demokrati og menneskerettigheter i Uganda, uten at teoriene er sammenfallende. I oppgaven skisseres det en ny, teoretisk modell.

Et gjennomgående empirisk funn i analysen er at både norske og ugandiske myndigheter åpenbart mangler evne til å kunne administrere og overføre høy bistand til demokrati og menneskerettigheter, fordi slike overføringer er spesielt krevende. For det første gjør økende oppmerksomhet på korrupsjonsfare generelt det ekstra viktig å måle bistandseffektiviteten, noe som er spesielt problematisk i forbindelse med overføringer til demokrati og menneskerettigheter. For det andre skaper knappe ressurser både i norsk bistandssammenheng og i ugandisk sammenheng et fokus på kostnadseffektivitet, noe som gjør dette resultatområdet lite attraktivt i kampen for overføringer. Manglende evne vanskeliggjør store overføringer til demokrati og menneskerettigheter.

En annen hovedtrend som synliggjøres i analysen er at den norske og den ugandiske viljen til å prioritere demokrati og menneskerettigheter i fordelingen av overføringer later til å være svært lav. For det første prioriteres andre målsettinger som sosial utvikling og økonomisk vekst mens demokrati og menneskerettigheter framstår som mindre viktig, blant annet ut fra tradisjon og kanskje også egeninteresser. For det andre forstås demokrati og menneskerettigheter i mindre grad som selvstendig målsetting, men hovedsakelig som overordnet målsetting. Dette resultatområdet forventes å støttes gjennom bistand til andre resultatområder, som sosial utvikling og økonomisk vekst.

Dessuten framstår demokrati og menneskerettigheter som et sensitivt tema i forhandlingene. På bakgrunn av manglende evne og vilje fører dette til temaunngåelse og unnfallenhet fra både norske og ugandiske myndigheter. Manglende evne, men spesielt manglende vilje framstår som avgjørende i fordelingen av bistand mellom de forskjellige målsettingene for norsk bistandspolitikk generelt, men trolig også for samfunnsutviklingen i de fleste mottakerlandene. Mens mangel av evne ikke er overraskende funn, er manglende vilje derimot et mer kontroversielt funn på bakgrunn av at demokrati og menneskerettigheter betones sterkt i bistandspolitiske uttalelser og dokumenter. Funnene underbygger utgangspunktet for analysen, nemlig at norske bistandsoverføringer til demokrati og menneskerettigheter er lave ikke bare i kroner og øre, men i vektlegging generelt. Dersom norske myndigheter mener alvor med vektlegging av dette resultatområdet kreves det mer innsats på demokrati og menneskerettigheter.